Escrito por Jaime Escobedo

La política de reforma agraria ejecutada desde finales de la década de 1960 y el transcurso de 1970 transformó las condiciones de distribución de la tierra en la totalidad de valles de la costa peruana, mediante la erradicación del sistema de haciendas y su reemplazo por un modelo cooperativo liderado por sus extrabajadores. Mientras tanto, en la sierra, algunas haciendas pudieron subsistir durante un tiempo, en tanto que la selva no fue afectada por el proceso.

Años después, en la década de 1980, se produjo la parcelación de las tierras de las cooperativas agrarias de producción (CAP) y de las sociedades agrícolas de interés social (SAIS) introducidas por la reforma agraria. De manera paralela, se producía en el Perú un proceso de minifundización, debido, entre otros factores, a la trasferencia de tierras vía herencia, particularmente en la sierra. Estos procesos generaron que un número importante de pequeños agricultores se sumaran al universo total de productores, dando como resultado que los censos nacionales agropecuarios de 1994 y 2012 destacasen la predominancia del sector de agricultura familiar en el agro peruano (LRA 168).

Tal circunstancia, sumada al ascenso importante en el número de comunidades campesinas y nativas reconocidas durante las últimas tres décadas del siglo XX (LRA 155), ha persuadido a la mayoría de autoridades de gobierno y a representantes de gremios agroexportadores a sustentar que en el Perú, a diferencia de la situación en Argentina, Brasil o Bolivia, no existe un proceso de reconcentración de tierras en pocas manos y tampoco indicios de que vaya a surgir.

El papel del Estado en la reconcentración

En efecto, la situación del Perú es distinta de la de otros países de la región, pero no porque esté al margen del fenómeno global de adquisición de tierras, sino porque en este caso el principal promotor de que las tierras se acumulen en pocas manos es el propio Estado. Hay que recordar que las mayores trasferencias de este recurso se focalizan en áreas recientemente incorporadas a la agricultura y que pertenecían constitucionalmente a la nación, o porque los usos no agrarios de los terrenos son una nueva ventana de oportunidad para los inversionistas.

Este proceso se diferencia de lo ocurrido los siglos anteriores, cuando la acumulación de tierras bajo el sistema de haciendas fue un resultado de la apropiación compulsiva de las tierras de las poblaciones originarias, del fracaso del sistema de chacras de tamaño moderado, de la ocupación de áreas abandonadas por la despoblación indígena o de las compraventas forzadas, entre las modalidades más conocidas y estudiadas. Sin embargo, la realidad actual indica que es el Estado quien participa activamente en la concentración de la propiedad de las tierras agropecuarias, sea mediante la transferencia directa de las tierras fiscales, sea facilitando que los inversionistas accedan al dominio de las tierras de comunidades y pequeños agricultores, independientemente del uso productivo agrario o no agrario del área.

Concentración en proyectos de irrigación y en complejos azucareros

Son diferentes los procesos de concentración de las tierras agropecuarias. El primero es la acumulación de las tierras eriazas incorporadas a la agricultura gracias a los grandes proyectos de irrigación. Entre la década de 1990 y la actualidad, el Gobierno central, en coordinación con algunos gobiernos subnacionales, ha promovido y financiado tres megaproyectos de riego: Chavimochic, Chinecas y Olmos, todos en la costa norte. Las tierras transferidas bajo la modalidad de subasta en estos tres proyectos suman aproximadamente 88 000 hectáreas, y los adquirientes son 34 empresas independientes o pertenecientes a grupos económicos nacionales. Los referentes que sobresalen en este rubro son el Grupo Gloria, que controla 15 600 hectáreas en Olmos, más otras 4 808 hectáreas en Chinecas; y la Empresa Camposol, que tiene poco menos de 10 000 hectáreas en Chavimochic.

Los cambios en la propiedad de las grandes cooperativas azucareras fueron un segundo mecanismo de acumulación de tierras (y de las plantas industriales) en pocas manos privadas. Estas cooperativas, formadas sobre las grandes haciendas cañeras expropiadas por la reforma agraria, fueron transformadas en sociedades anónimas por el gobierno de Alberto Fujimori.

Los capitalistas asumieron directamente el control de las tierras del azúcar, sea adquiriendo acciones de los excooperativistas, sea bajo la figura de las administraciones judiciales temporales. Sin duda, los principales protagonistas de esta transformación son los grupos económicos nacionales Gloria, Wong y Oviedo, pues son estos tres grupos los que, como accionistas, inversionistas o acreedores principales, llevan las riendas de una buena parte de las 100 000 hectáreas pertenecientes a los complejos azucareros del país.

Impacto de biocombustibles en el acaparamiento

La tercera modalidad de concentración de la tierra es la que ha dado lugar a las empresas productoras de biocombustibles, aprovechando que durante la primera década de este siglo el Perú aprobó un conjunto de normas orientadas a la formación de un mercado de biocombustibles y a organizar su comercialización (1). Pese a que es difícil identificar a todos los grupos económicos o empresas independientes que participan hoy en este mercado —pues no hay un registro de acceso público que los agrupe y una gran mayoría de ellos solo han anunciado intenciones de inversión en la prensa local—, se sabe que los más importantes se ubican en el norte de la costa y de la selva.

Destaca, entre ellos, el grupo Romero, que cuenta con alrededor de 29 000 hectáreas para la producción de biocombustibles, distribuidas entre los departamentos de Piura (caña de azúcar para etanol), San Martín y Loreto (palma africana para biodiésel, además de aceites comestibles y jabones). El caso es que buena parte de esta clase de inversiones se valen de la transferencia de tierras vía mercado, pero también de la disposición favorable de autoridades regionales que adjudican miles de hectáreas fiscales a favor de capitales privados, sin considerar que, al menos en la selva, los biocombustibles están creciendo, en buena medida, a expensas de la superficie de bosques primarios y en medio de conflictos con comunidades nativas. No puede dejar de mencionarse, también, a la empresa Maple, de capitales norteamericanos, que posee más de 10 000 hectáreas de caña para etanol en el departamento de Piura.

Una cuarta modalidad de control de amplias superficies en las zonas rurales no está vinculada directamente a intereses agrarios, sino más bien al aprovechamiento de un nuevo nicho de negocios que ha generado el movimiento internacional por la sostenibilidad del planeta y la atenuación de los efectos del cambio climático: las concesiones de conservación y ecoturismo otorgadas por el Estado.

A primera vista, se trata de iniciativas que pueden ser loables, pero que sin el debido control estatal pueden tener el mismo potencial de afectar los derechos de personas y grupos asentados en áreas con valor paisajístico o con vocación para la conservación de especies vegetales y animales. De hecho, este es el caso de algunas zonas en el litoral o de potenciales reservas naturales que, de un momento a otro, son cercadas para impedir el acceso de las personas o para incitar a las comunidades nativas a abandonar su territorio ancestral. Solo en este rubro de las concesiones para la conservación y el ecoturismo existían hasta el año 2013 más de un millón de hectáreas, distribuidas entre noventa y seis concesionarios en doce departamentos.

Finalmente, el mercado de tierras es también una modalidad de concentración de la propiedad de la tierra. Es más difícil de indagar, pero al contrastar fuentes de información oficial, como la Superintendencia del Mercado de Valores y el Ministerio de Comercio Exterior, con los reportes privados sobre la evolución del mercado de agroexportación, hay señales tangibles de las compraventas, arriendos y otras modalidades de transferencia de derechos sobre la tierra que se están dando en el mercado. Uno de sus principales impactos es que un limitado número de grupos económicos, corporaciones y empresas independientes están adquiriendo el control de cientos o miles de hectáreas, sobre todo en la región costa, donde se encuentran las tierras de mejor calidad y con las mayores facilidades de infraestructura del país.

Más tierras para el capital privado

Tan solo considerando el selecto grupo de empresas con quinientas o más hectáreas, el resultado muestra la existencia de, al menos, veintidós inversionistas que controlan alrededor de 60 000 hectáreas a lo largo de la franja costera, en particular en los departamentos de Piura, Lambayeque, La Libertad, Ica y Lima (ver mapa).

En resumen, casi 1 400 000 hectáreas han sido transferidas a favor del gran capital privado en las últimas dos décadas, y tan solo en el sector agrario se han dado negocios por casi 320 000 hectáreas. ¿Qué podemos decir sobre estas transferencias? Ante todo, que casi un 80 % de las tierras fueron transferidas por el Estado a favor de particulares, bajo la modalidad de subastas, adjudicaciones o concesiones. Luego, que los principales agentes de la nueva concentración de tierras en el país son grupos económicos o empresas independientes plenamente identificados, como Gloria, Romero, Oviedo o Dyer, los que participan indistintamente en las subastas de los megaproyectos de riego, en el sector del azúcar y los biocombustibles y en el mercado de tierras. También, que al igual que en la época previa a la reforma agraria, cuando inversionistas de origen extranjero como las familias Grace y Gildemeister participaban activamente en la adquisición de tierras a gran escala, el escenario actual nos muestra a un número cada vez mayor de empresas con capitales extranjeros, como el Grupo Manuelita, Danper, Maple o la Sociedad Agrícola Rapel, que poseen cientos o miles de hectáreas, sobre todo en la costa. Finalmente, algunas empresas peruanas, como la Corporación Azucarera del Perú, perteneciente al Grupo Gloria, han empezado a expandir sus negocios, adquiriendo una importante cantidad de tierras en Ecuador, Bolivia y Argentina.

En síntesis, en esta nueva fase de concentración de la propiedad de la tierra interviene directamente el Estado en favor de corporaciones y grandes inversionistas. La misión del Estado debería ser la búsqueda del bien común, que en el caso del agro se debería expresar en mejorar las condiciones de desempeño de la agricultura familiar, que incluye su mejor acceso a tierras y agua, particularmente en la sierra. En contraste, el Estado promueve el acaparamiento de estos recursos en los departamentos de la costa y de la selva, donde existe una menor presión demográfica y hay mayores posibilidades de que los inversionistas capitalicen en beneficio propio la inversión pública.

Notas

(1) Nos referimos en particular a la Ley de Promoción del Mercado de Biocombustibles, Ley 28054, su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 013-2005-EM y el Reglamento para la Comercialización de Biocombustibles, Decreto Supremo 021-2007-EM.