Propriedade da terra e o estado dos dados abertos
Este artigo foi publicado pela primeira vez no site Data for Development como parte de sua atualização antecipada sobre o Estado de Dados Abertos 2ª Edição.
Pontos-chave
- Os vínculos entre os dados abertos e as comunidades da terra amadureceram nos últimos quatro anos, juntamente com um reconhecimento da centralidade da governança fundiária para o desenvolvimento sustentável.
- O benchmarking (avaliação comparativa) e a medição de dados fundiários abertos é uma área chave para o progresso desde 2018, mas é preciso fazer mais para refinar os benchmarks globais, tais como o Barômetro Global de Dados.
- As iniciativas de dados abertos precisam considerar cuidadosamente seus objetivos sociais, políticos e econômicos devido às diferentes necessidades e interesses dos(as) produtores(as) e usuários(as) de dados fundiários.
Introdução
Em 2018, a publicação original sobre o Estado de Dados Abertos forneceu uma revisão dos primeiros 10 anos de dados abertos, com um capítulo dedicado ao estado de dados abertos na propriedade da terra. Recentemente, pedimos a dois especialistas na área, Charl-Thom Bayer & Laura Meggiolaro, que atualizassem esse capítulo em apoio à 2ª Edição do Estado de Dados Abertos.
Quatro tendências-chave influenciaram a evolução dos dados fundiários abertos desde a publicação da edição original do Estado de Dados Abertos. A primeira é o número crescente de pessoas interessadas e iniciativas que se concentram nos dados sobre terras como prioridade. Esta evolução é evidenciada pelo número crescente de organizações comunitárias, bem como organizações indígenas, que se mobilizam cada vez mais em torno de questões de dados fundiários e apostam em suas reivindicações como guardiãs de dados. A segunda tendência envolve o desenvolvimento contínuo para medir e comparar dados fundiários, bem como para desenvolver ferramentas para descobrir e abrir dados fundiários em nível nacional e global para uma maior transparência. Uma terceira tendência tem visto a ênfase se desviar da abertura de dados para seu próprio bem, para entender como o uso, acesso e compartilhamento de dados pode criar valor e fornecer serviços que promovam a equidade e a justiça, enquanto protege a privacidade, a terra e os direitos humanos. Há evidências crescentes sobre o uso e o impacto dos dados fundiários abertos no desenvolvimento social e econômico. A quarta e última tendência é que os padrões e infra-estruturas de dados abertos continuaram sendo desenvolvidos e melhorados especificamente para o setor de dados fundiários.
Agentes e iniciativas de dados fundiários abertos
A ênfase global nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) tem alimentado os esforços para coletar e relatar dados fundiários. Os relatórios sobre os indicadores de terra das ODS melhoraram desde 2018 com 5 dos 13 indicadores tendo tanto uma metodologia estabelecida como uma coleta regular de dados em setembro de 2022 (contra 3 dos 12 em 2018). Os 8 indicadores restantes agora também estão estabelecidos, enquanto em 2018 havia 6 indicadores sem metodologia estabelecida [1].
Os efeitos de uma melhor informação sobre os indicadores fundiários da SDG podem ser sentidos em todo o setor fundiário. O Índice de Direitos de Propriedade (Prindex) [2] fornece dados globais sobre a percepção de segurança da posse em mais de uma centena de países, a partir dos 33 incluídos em seu lançamento em 2016. A Coalizão Internacional da Terra (ILC - sigla em inglês) continua monitorando os indicadores de governança da terra através da LANDEX [3], e sua estratégia para 2022-2030 tem um novo foco nos dados fundiários gerados pelas comunidades[4].Cadasta[5] fornece ferramentas digitais para ajudar as comunidades a documentar seus direitos à terra, enquanto a Land Matrix (Matriz da Terra)[6] continua coletando dados sobre acordos fundiários. Em julho de 2022, a Land Matrix coletou dados sobre 2553 acordos de terra, abrangendo mais de 97 milhões de hectares.
Apesar do fato de que nem todos os dados coletados podem ser considerados totalmente abertos, tanto a terra como as comunidades de dados abertos reconhecem a importância da abertura de dados fundiários. Isto, por sua vez, levou a um aumento da colaboração e a uma maior atenção conjunta às idéias de abertura e acessibilidade. A Open Government Partnership (Iniciativa Parceria de Governo Aberto - OGP - sigla em inglês) afirma que mais da metade de seus membros se comprometeu com a abertura de dados fundiários [7]. O Open Data Institute (Instituto de Dados Abertos - ODI - sigla em inglês) voltou a se concentrar em questões de inclusão, confiança e política de dados, além de fazer com que os dados funcionem para as pessoas [8], enquanto a LANDEX tem um indicador de acesso à informação. A Federação Internacional de Topógrafos (FIG), uma importante organização para profissionais da terra, dedicou em seu Congresso de 2022 um tema para a abertura de dados fundiários [9].
Em 2018, as ligações entre dados abertos e administração de terras foram descritas como "relativamente novas" [10] na publicação State of Open Data (Estado de Dados Abertos). Os vínculos entre os dados abertos e a administração de terras amadureceram muito desde então. Liderar este desenvolvimento é uma coalizão entre parceiros e parceiras: O Land Portal [11], D4D.net através de seu Barômetro Global de Dados (GDB - sigla em inglês),[12] e a Carta de Dados Abertos (ODC - sigla em inglês) [13]. Estes têm sido os principais motores do movimento de dados fundiários abertos e desenvolveram um conjunto integrado de recursos para medir, descrever, avaliar e apoiar a abertura dos ecossistemas de dados fundiários desde a escala nacional até a global.
Reconhecendo que medir o acesso à informação é fundamental para a abertura de dados fundiários, o Land Portal e a ILDA da D4D.net desenvolveram o Land Module (Módulo de Terras),[14] um primeiro índice global do tipo sobre dados fundiários abertos. O Módulo de Terras complementa a metodologia do Land Portal na pesquisa do State of Land Information (Estado de Informações da Terra - SOLI - sigla em inglês) que avalia os dados fundiários abertos em nível de país. O ODC, que desenvolveu a Metodologia de Guia Aberto Fundiário [15] fez parceria com o Land Portal para produzir o Open Up Guide for Land Governance (Guia Aberto de Governança da Terra - OUG - sigla em inglês) [16]. O OUG é um guia prático destinado aos governos para tornar os dados fundiários mais abertos para uma melhor prestação de serviços, engajamento de cidadãos(ãs) e tomada de decisões.
Dados fundiários abertos para quê?
A perspectiva dos dados fundiários está mudando de ser principalmente sobre o cadastro [17],[18] (o registro oficial mostrando detalhes da propriedade, limites e valor da propriedade) para estar cada vez mais enraizado nas funções de administração de terras [19] e serviços dentro do contexto do desenvolvimento sustentável. Esta abordagem, na qual os dados abertos não são o objetivo, mas sim uma ferramenta de prestação de serviços,[20] também se reflete na pesquisa sobre produtos de dados abertos (ODPs) [21].Desde 2018, a Carta de Dados Abertos mudou seu foco estratégico de um paradigma "Aberto por Padrão" para um paradigma "Publicando com um Propósito" [22] A mudança de paradigma também foi refletida na 77ª Sessão da Assembléia Geral das Nações Unidas, evento de alto nível sobre "Dados com um Propósito"[23] realizado em 22 de setembro de 2022. Esta é uma abordagem muito necessária, pois a pesquisa sugere que os portais de dados geoespaciais abertos são significativamente subutilizados globalmente [24] e que organizações públicas e privadas que investem em dados abertos o fazem para parecer transparentes, em vez de criar ou agregar valor a eles[25]. Acrescentar valor aos dados abertos e concentrar-se nos serviços de dados é um meio de estimular a inovação e aumentar a aceitação dos dados, enquanto diminui as barreiras para um público mais amplo acessar e se beneficiar da revolução dos dados.
Dados de quem?
Com o foco contínuo e a evolução dos dados abertos no setor fundiário, as antigas tensões foram renovadas e novas tensões estão surgindo. Cada vez mais, a dinâmica de poder dos dados e a dinâmica de poder histórico da terra estão renovando a ênfase na privacidade dos dados, equidade dos dados, ética dos dados e soberania dos dados. O movimento de dados abertos deve conciliar as tensões inerentes a estas questões com o objetivo de aumentar a abertura e a transparência, mas ao mesmo tempo, tornando os dados úteis para fins específicos que atendam às necessidades dos(as) mais vulneráveis. Especialmente no Sul Global, contribuições significativas de dados abertos vêm da comunidade e de iniciativas não governamentais, em parte alimentadas por questões de gênero, equidade, justiça e a necessidade de proteger direitos e recursos de atores predatórios e exploradores. A Soberania dos Dados Indígenas fala não apenas destas questões, mas das relações de poder, tanto históricas quanto contemporâneas [26], e desafia o discurso convencional sobre dados fundiários abertos que pretendem dados abertos por padrão [27][28]. As iniciativas que rastreiam dados sobre os direitos dos povos incluem a Aliança Global de Comunidades Territoriais, GATC (sigla em inglês) [29] a Iniciativa de Direitos e Recursos[30] e LandMark[31].
A Open Government Partnership (niciativa Parceria de Governo Aberto) e a Transparência Internacional também fizeram parceria com a ILDA no Barômetro Global de Dados para criar um módulo de Integridade Política [32] para defender e promover a transparência e a responsabilidade, que também inclui um foco na terra. O desejo de alcançar os ODS impulsiona em parte a crescente pressão [33] para coletar e relatar dados fundiários. Entretanto, há preocupações [34] de que o uso de grandes dados e tecnologias de coleta possa resultar em consequências indesejadas,[35] incluindo medidas de proteção inadequadas para garantir a privacidade, a equidade e justiça [36].
Uso e impacto
Os(as) pesquisadores(as) continuam documentando a importância, uso e impacto dos dados fundiários abertos e dos grandes dados em uma grande variedade de aplicações e configurações [37]. Estes variam desde a melhoria da cobertura e dos resultados do mapeamento do uso do solo usando dados abertos [38], [39], [40], [41] até o desenvolvimento de projetos urbanos e indicadores de transporte [42]. Diversos grupos de pesquisadores também estão usando dados abertos de sites de propriedade e aluguel e aplicativos de mapeamento móvel para analisar os mercados fundiários,[43] enquanto pesquisadores(as),[44] em conjunto com comunidades, estão usando o Open Street Map (Mapa Aberto de Ruas) para mapear assentamentos informais e alimentar os sistemas nacionais com dados.
Em 2019, uma revisão sistemática sobre a adoção de tecnologias emergentes (blockchain, grande análise de dados e IA) no domínio da administração de terras revelou que a adoção estava em grande parte no nível de "prova de conceito, demonstrador ou piloto"[45] Esta situação não mudou significativamente, como demonstrado pelo trabalho em andamento sobre tecnologias emergentes desenvolvido em 2022 [46],[47],[48] enquanto apenas alguns casos de adoção bem sucedida da tecnologia blockchain foram identificados[49],[50]. Os avanços na inteligência artificial e no sensoriamento remoto mostraram uma aplicação crescente de métodos de IA na mudança da cobertura da terra [51] e na produção agrícola[52]. Apesar do potencial dos sistemas de dados abertos e da IA para contribuir para o desenvolvimento sócio-econômico, os sistemas de IA funcionam melhor com grandes quantidades de dados (abertos), o que ainda é um fator limitante no setor fundiário. Estas tecnologias emergentes estão cada vez mais tendo que lidar com as questões de longa data de ética, poder, política, finanças e pessoas no gerenciamento de terras e dados.
Infra-estrutura de dados, padrões e modelos
O trabalho continua no desenvolvimento de infra-estruturas de dados, padrões e modelos para melhorar a interoperabilidade semântica e tornar os dados fundiários mais fáceis de serem descobertos [53],[54],[55].Continua sendo fundamental aumentar a eficiência no compartilhamento de dados e informações sobre terras se quisermos melhorar a governança fundiária [56]. Os vocabulários semânticos para ligar diferentes fontes de informações sobre terras on-line estão tornando o ecossistema de informações sobre a terra mais acessível e democrático. Em 2020, o LANDVoc [57]tornou-se um subsistema independente dentro do AGROVOC [58], vinculado ao dicionário de sinônimos multilíngüe de dados abertos vinculado da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura. O Dicionário de Sinônimos Cadastral e de Administração de Terra (CaLAThe - sigla em inglês) [59] foi revisado em 2019 e 2021 para servir como uma plataforma mediadora para alinhar padrões e apoiar a interoperabilidade de dados [60] entre vários padrões, tais como o Modelo Conceptual de Terra e Infra-estrutura do Open Geospatial Consortium (LandInfra) [61] e o Modelo de Domínio de Administração de Terra (LADM - sigla em inglês) [62]. O LADM[63]fornece um modelo de dados e um vocabulário global padronizado para a administração de terras a fim de facilitar o compartilhamento de dados da administração fundiária. O UN-GGIM publicou seu Quadro Geospacial Estatístico Global [64] em 2019 para permitir "o compartilhamento de dados através da interoperabilidade das informações geoespaciais e estatísticas" e para gerenciar a divulgação e os riscos de privacidade.
Conclusão
Revendo o desenvolvimento ao longo dos últimos cinco anos, as mudanças na coleta e uso de dados fundiários foram evolutivas, ao invés de revolucionárias. Seguindo adiante, há vários desafios-chave que precisam ser enfrentados. Primeiro, precisamos aumentar a capacidade dos depositários de dados locais para gerenciar seus dados. É necessário continuar desenvolvendo a capacidade de gerenciamento de dados, padrões, metadados e vocabulários semânticos para fornecer o ambiente propício para que os ecossistemas de dados abertos e a governança local de dados melhorem. Isto também significa reconhecer a diversidade de necessidades de dados sobre a terra entre os diferentes níveis de autoridade de governança fundiária (aldeia, municipal, regional, nacional, costumeiro, privado e comunitário). Uma série de estruturas políticas será necessária para garantir a colaboração na coleta, manutenção, padronização e atualização de dados. Eles precisarão tratar de preocupações sobre privacidade, equidade, confiança e autoridade. Em última análise, a melhoria das capacidades locais, o atendimento às diversas necessidades de dados fundiários e a elaboração de políticas de apoio permitirão que grupos marginalizados se beneficiem de iniciativas de dados abertos.
O segundo grande desafio é criar valores em iniciativas de dados fundiários abertos para todas as partes interessadas. Isto significa que o processo de abertura de dados deve ser incorporado às funções de gestão de terras e deve criar valor para os governos que são os principais guardiões de dados fundiários, mas também para as comunidades e os(as) interessados(as) do setor privado. Além disso, os serviços governamentais de valor agregado podem ser construídos sobre os sistemas de dados fundiários abertos para criar serviços de dados de longo prazo e receitas das quais outras agências e atores podem se beneficiar. Isto pode ajudar a melhorar a sustentabilidade das intervenções e investimentos em dados abertos.
Em terceiro lugar, embora tenham sido feitos progressos significativos em termos de criação de uma melhor linha de base e monitoramento dos níveis atuais de abertura, ainda há mais a ser feito. Medir e documentar de forma abrangente a abertura dos dados fundiários em nível de país, bem como contribuir para a linha de base global sobre abertura de dados fundiários, é extremamente necessário.
Finalmente, continua sendo o caso que os dados abertos nem sempre melhoram e informam a tomada de decisões 65. O quarto desafio é, portanto, apoiar recursos para análise de informações complexas e tomada de decisões, especialmente em países em desenvolvimento. Isto também exigirá a integração de dados de múltiplas fontes (setores público e privado) para uma análise avançada. Embora o desenvolvimento de iniciativas de dados abertos possa impulsionar a inovação, elas exigirão vontade social e política, bem como confiança entre o governo e a sociedade. Os(as) cidadãos(ãs) nem sempre estão confiantes de que seus interesses estão sendo protegidos, e a preocupação com a falta de transparência no setor fundiário alimenta ainda mais estes sentimentos.
O autor e autora
Charl-Thom Bayer é especialista em governança fundiária, administração de terras e sistemas de informação espacial. Ele é responsável pela gestão e defesa da informação fundiária no Land Portal e é um apaixonado por dados abertos, difusão de conhecimento e administração fundiária. Antes de ingressar no Land Portal, ele trabalhou como pesquisador, consultor e foi Chefe do Departamento de Ciência da Terra e Propriedade da Universidade de Ciência e Tecnologia da Namíbia.
Laura Meggiolaro tem liderado a equipe da Fundação Land Portal nos últimos 12 anos e contribuiu para a evolução do Land Portal de um projeto da ONU para uma organização independente, dinâmica e ágil com uma equipe internacional crescente de especialistas que opera 100% digitalmente. Antes de se juntar à Fundação Land Portal, Laura foi responsável pelo lançamento, coordenação e implementação de uma série de iniciativas de gestão de dados, informações e conhecimento com foco nos direitos da terra.
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